教文部ニュース第十八号

1999.10.1発行
東北大学職員組合教文部　発行
Tel：022-227-8888 Fax：227-0671
　E-mail：touhokudai-syokuso@ma5.seikyou.ne.jp

場所：東北大学金属研究所・２号館・講堂
主催：東北大学職員組合
日時：1999年9月29日（水）18:00〜20:30

☆報告：国立大学の独立行政法人化　−経緯とその問題点−
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　田嶋玄一（本部副委員長）

1. 独立行政法人とは何か？
   1. 行政改革と国家行政のスリム化：構想にいたる経緯
   2. 独立行政法人と英国におけるエージェンシー：どのような組織か？
   3. 国立大学の独立行政法人化：なぜ国立大学が？
2. 独立行政法人通則法
   1. 主務省との関係：どの程度「独立」なのか？
   2. 事業計画と評価
   3. 財政，財務運営
   4. 人事管理と定員管理
3. 国立大学の独立行政法人化案
   1. 文部省案
   2. 国大協案
4. 今後のスケジュールと取り組みについて
5. 資料

１．独立行政法人とは何か？

１）行政改革と国家行政のスリム化：構想にいたる経緯

２）独立行政法人と英国におけるエージェンシー：どのような組織か？

　英国の「エージェンシー」を元に発想したといわれる．この制度はサッチャー政権下で導入．行政の企画部門と実施部門を分離し，後者をエージェンシーとして人事・予算執行などに大幅な自由裁量を認め効率化を計ったもの．基本的には検査検定・許認可など定型的な業務を大量に行う部門に導入（刑務所にも導入されたが，これは後に問題を引き起こした）．

　一方，独立行政法人は当初同じような指向を示して提示されたものの，その後政治的に変質させられた．いわば，利権の巣となりうる行政実施機関は，手を付けることなく温存され，利権に遠い（政治的に弱い）部分が狙われることとなった．最も肝腎の「実施機能の分離」が，「公権力の行使に当たる業務等は原則的に不適当」として排除され，徴税事務，許認可事務，登記登録事務等も外された．その代わりに，「本来民営の形でも行ない得なくはないもの」が対象となり，省庁の研究所，国立病院，診療所，博物館，美術館，そして国立大学がその対象になった．対象とされた機関の多くは，本来の意味での行政機関ではなく，それとは相対的に独立しており，元々「企画立案機能」と「実施機能」の分離の対象ではない．およそ「実施機能の分離」とは全く次元の異なる領域に「独立行政法人」制度は適用されることになった．藤田氏は独立行政法人はイギリスのエージェンシーの日本版というよりは改良型の特殊法人であるとしている．

　しかし，組織設計の段階で「実施機能の分離」に伴う3−5年の中期目標，中期計画，年度毎の評価，中期計画終了後の評価とそれに基づく業務の改廃勧告など，業務の効率化を図る機構を採用したため，一層大きな矛盾が生じることになった．対象となる機関はいわゆる「実施部門」ではなく「効率化」とはもっともなじまない業務を行っているにもかかわらず，運営原則は効率化を追及するものとなった．

３）国立大学の独立行政法人化：なぜ国立大学が？

　国の行政職員数は約85万人（自衛官27万人を除く）．10％を削減し，15％を独法化としたとき，約13.5万人いる国立学校職員に手を付けないわけにいかない，というのが根拠．しかし，この根拠は次に示すようにあやしい．

　まず，郵政事業職員30万1千人が2006年から郵政公社に移行することが決まっている．したがって，削減の母数は約55万人．その15％は8.2万．うち，7.4万は独法化が決定している．残りは8000人でいい！？

　もう一つの推進側の狙いは，「大学改革」と思われる．強力なリーダーシップとトップダウンによる意思決定，プロジェクト指向の組織編成，成績主義による人事管理など民間経営的手法を取り入れ，競争と淘汰による大学改革を狙う財界にとって，独立行政法人はうまい仕組．独法化した後，競争と淘汰によって大学の改廃再編成，さらには民営化を狙う．組織のスクラップアンドビルドを政治的に行える点も，財界にとっては“おいしい”．

　さらに，戦後50年間，政府にとって「目の上のコブ」であった批判勢力としての大学の力が，近年大きく後退していること，この機を逃さず政府の管理の行き届く組織に編成し直したいという目論見もあるか？

　いずれにせよ，独法化が大学の外から押し付けられた問題であり，研究・教育の内在的な必然性は皆無であることは明白．

２．独立行政法人通則法

１）主務省との関係：どの程度「独立」なのか？

　国家行政の実施部門を対象に設計されたものであり，主務省によるきわめて強い統制と，不断の効率性追及が盛り込まれている．法人の長および監事は主務大臣が指名・任命する．役員は個別法で定めるが，主務大臣は長を含め役員を解任できる．また，主務大臣は，後述するように主務省内に設けられる評価委員会の報告を元に，法人の存廃，民営化を決定する．また，主務大臣とは独立に，総務省内に設けられる「審議会」が事務及び事業の改廃に関する勧告を行うこともできる．

２）事業計画と評価

　3年から5年の期間をもつ「中期目標」が，まず主務大臣によって示され，これに基づいて「中期計画」を法人が作成し，主務大臣によって認可を受ける．主務大臣は計画期間中に「実施上不適当」となったときは計画の変更を命じることもできる．中期目標は以下の項目からなる．

1. 中期目標の期間
2. 「業務運営の効率化に関する事項」
3. 「サービスその他の業務の質の向上に関する事項」
4. 「財務内容の改善に関する事項」
5. その他の重要事項

1. 「業務運営の効率化に関する目標を達成するため」にとる措置
2. 「サービスその他の業務の質の向上に関する目標を達成するため」にとる措置
3. 「予算（人件費の見積もりを含む），収支計画及び資金計画」
4. 「短期借入金」
5. 　財産の譲渡，担保
6. 「剰余金の使途」
7. その他省令で定める事項

３）財政，財務運営

　財政的な基礎は政府からの出資による．業務運営のための財源の「全部または一部」は政府の予算から交付金として支出される．

　財務諸表に関する監事および会計監査人の監査，評価委員会の意見，主務大臣の承認，官報への公示など財務・会計は厳しく監視される．「企業会計原則」が採用されるため，年度毎に「剰余」「欠損」を計上でき，翌年度に繰り越せるが，剰余金は「中期計画」に使途を明示していないと使えない．むしろ計画期間中の利益，損失は交付金との兼ね合いで調整される可能性が高いし，仮に剰余金を計上できるとしても主務大臣の認可が必要．

４）人事管理と定員管理（特定独立行政法人＝公務員型の場合）

　特定独立行政法人では職員の身分は国家公務員となる．ただし，給与，勤務時間等は現行のように給与法，勤務時間に関する法律等によるのではなく，独立行政法人が独自の基準に基づいて決定することになる．法人が給与等の決定主体になるから，民間の労使関係のような仕組みが必要になるが，国の機関であるので民間の労使関係法が適用されるのでなく，現在郵政や林野の現業部門に適用されている国営企業労働関係法（国労法）が名称を変えて適用されることになる．つまり，給与，勤務条件は独立行政法人が決定する．その決定に関して職員団体（労働組合）が交渉し，労働協約を締結することができるというようになる．ただし，国労法の下では争議行為は禁止されている．

　定員に関しては，国家公務員の定員とは別枠とされ，中央省庁等改革基本法の10％削減の枠からは外される．しかし，1.中期計画に人件費の見積もりを含み，年々の合理化・効率化が要求される，2.独立行政法人の職員数についても純減を図るべき，との方針がある，3.新規採用者から非公務員とするなどの措置が検討されているなど，つねに非公務員型への移行，さらに民営化の可能性を視野に入れた検討の対象となりうる，という点から見て，移行後直ちに厳しい定員削減圧力にさらされることは明らか．

３．国立大学の独立行政法人化案

　上述のように通則法が，そのままでは大学に適用困難であることは明白．特に大学の自由を損なう点は重大．このことは推進側の藤田氏も認めていること．この点について1.個別法で特例を設ける（文部省案），2.通則法を修正した別の立法（国大協案中間まとめ）の二案が提示されている．ただし，文部省案に対してすら，政府自民党内からは「特例が多すぎる」との声も挙がっており，文部省はここからさらに後退する可能性が高い．また，個別法で通則法を超越することに対する法理的疑問もある．

１）文部省案（骨子，全文は資料からたどれます）

• 一大学に一法人（「国立大学法人」仮称）を設置．
• 役員として，学長（１人），副学長（教育研究，学生，経営など複数人），監事（複数人）を置く．
• 評議会，教授会，運営諮問会議は不可欠の機関として，個別法で規定．
• 学部・研究科・付属研究所は不可欠の基本的組織として法定，設置・改廃は中期計画・年度計画による．学科・専攻・部門は各大学が決定．
• 運営諮問会議を経営的観点から充実（文部官僚の天下り先確保か？）．

• 学長の任免は大学からの申し出に基づき，大臣が行う．評議会により実質的な選考が行われるよう，学長選考方法を検討する．
• 役員・教職員は国家公務員とする．教員人事について教育公務員特例法を前提に，適用すべき範囲を検討する．
• 職員は法人間の移動を可能とするため広域的な人事の仕組みを検討する．

• 中期目標(5年)は文部科学相が各法人に指示するが，大学の自主性を尊重するため，事前に大学からの意見聴取を義務づけるなどの特例措置を個別法に規定．
• 大学の教育研究が非定量的な性格を有し，また，経済的な効率性に必ずしも馴染まない点を考慮し，中期目標の内容等を検討する．
• 中期計画は各法人が作成，文部科学相が認可．
• 文部科学相は「評価委員会」の意見を聴取，財務相と協議．
• 「評価委員会」は，「大学評価・学位授与機構」（仮称）が独自に行う評価の結果を踏まえ意見を表明，そのための特例措置を個別法に規定．

• 「評価委員会」が，毎事業年度及び中期目標の終了時に，各法人の業務の実績について評価する．
• 教育研究にかかわる事項は，「大学評価・学位授与機構」（仮称）が独自に行う評価の結果を踏まえて評価を行うこととし，特例措置を個別法で規定する．

２）国大協案（骨子，全文は資料からたどれます）

• 通則法修正型の立法措置が必要で，「大学独立行政法人特例法」（仮称）や理念や組織を定める「国立大学法人法」（同）を制定．

• 主務官庁の評価で監督・規制が強化され大学の自主性が制限されてはならず，評価委員会は(1)法人内の評価機関(2)独自の外部評価機関(3)運営諮問会議の評価結果を尊重して意見表明すべき．

• 主務大臣が各法人に指示する通則法に特例措置を設ける．
• 長期目標を踏まえたアカデミックプランとする．

• 現在の単位（九十九大学）で行うことが望ましいが，自律的に他大学と新たな大学を形成し，そのうえで法人化する可能性は排除しない．
• 大学間の連携を確保するため国大協に類する連合組織を設置．

• 法人の役員は学長，副学長（複数），監事とし，学長を法人の長とする．
• 法人が自主的な意思決定を行う評議会（最高意思決定機関）を置く．
• 学長採用のための選考は評議会の議に基づき法人が定める基準で行う．
• 教員以外の役員（外部から任用される監事）は法人が定める基準に従う．
• 職員は人事の流動化や待遇の均一化から国家公務員型が望ましい．

• 国立学校特別会計の維持．
• 同会計の債務を法人が実質的に引き継ぐことがないよう措置．
• 地方税を原則非課税に．
• 地方財政再建促進特別措置法の適用を除外し地方自治体の法人への寄付を可能にする．
• 国は研究助成のための基金を制度化する．
• 国有財産を現物出資で移譲する際には資産評価は取得原価で行う．

４．今後のスケジュールと取り組みについて

　2000年1月の国会に総定員法「改正」案が上程され，2001年から削減が始まる．文部省としてはそれまでに国立大学の独法化を決め，定員削減枠から外したいとしている．一方，国大協は割れている模様．10月中に行われる地区別大学長会議および11月17-18日の国大協定例総会で何らかの方向性が出されると思われる．阿部総長の評議会での，独法化やむなし，７大学は一致した行動を，等の発言から，７大学＋αが独法化に踏み切る可能性が高い．そうなると，地方大学においても“乗り遅れるな”の雰囲気が高まることが危惧される．
　まず，学内世論の形成が重要．さらに，世論マスコミの多くが，国立大学に対して決して同情的ではないことは事実であり，これを変えていく運動を作らなければ勝てない（国鉄民営化と同様の手口が使われている）．市民を巻き込んだ運動にするための切り口を見つける必要がある．以下，例として．

１）行政改革のあり方，大学のあり方についての根本的論議

　独法化問題は大学改革とセットで語られることが多いが，経緯に見るように，学問や教育のことはまったく考慮せずに進められて来た．数合わせに都合がよく，政治的に弱いところを放り出そうとしているに過ぎない．発想の元となっている「行政改革」の方向を変えさせることが必要．
「市民のための行政改革」の訴えと，現在進められている「行革」の正体についての徹底的な宣伝活動．福祉，教育部門の切り捨てと企業の国際的競争力維持のための規制緩和という政策が，貧富の差を拡大し，様々な社会的病理を生むことは，すでに欧米で実証済み（こうした政策への反省から英米独仏伊では政権交代が起こっている）．日本型行革では，これにさらに利権汚職構造の温存（公共事業）が加わる． また，日本の大学に対するマイナスイメージ（世界的競争力が不足している，学生に勉強させていない，ろくに研究もしない教官がいる，などなど）は，そのほとんどが充分な予算がないことに起因すること，その定量的解明と市民への訴え．

２）学問と教育水準の維持・発展：高等教育における国の責任

　一国の学問・教育を維持発展させていくことに対する政府の責任は大きい．高等教育は公的財政によって支えられるべきであり，安易な市場主義の導入はあってはならない，というのは“グローバル・スタンダード”．政府予算の削減と民間資金の導入を進めた英国，ニュージーランドなどでは深刻な問題が生じている．安易な競争主義の導入は，学内での権力闘争を助長するだけ．
　民間資金が多く導入され，一流大学を支えているとされる合衆国では，そもそも企業がその利益を地域社会や基礎研究に還元することへの強い義務意識が社会に共有されていることを忘れてはならない．バブル崩壊後，真っ先に基礎研究部門やメセナを閉鎖した日本企業は，この点でまったく頼りにならないことを自ら証明した．

３）教育の機会均等：経済的不平等の是正

　ヨーロッパとオーストラリアでは大学のほとんどは国立であり，授業料はほとんど無料に近い．合衆国でも，私立の授業料は高いが，州立大学の授業料は私立の平均の27％程度と安い（州内の学生の場合）．また，授業料免除の制度があり，奨学金を得られれば（多くの場合返還義務はない）それだけで生活していける．こうした制度が，裾野が広く頂きの高い高等教育を支えているといえる．
　たとえば東京大学が民営化した場合，授業料は500万円に及ぶと試算されている．その他の多くの国立大学でも，現在の私立大学よりはるかに多額の授業料を設定しなければ立ち行かないと考えられる．
　また，全国に国立大学があることの意義も大きい．一つは地方の風土文化と結び付いて個性ある大学を（また個性ある街を）作っていること，一方で望む地域で望む教育が受けられる可能性を大きくしてしていること．独法化の結果，整理統合が進むと生き残れるのは60程度との観測もある．
　「個人の責任と平等な競争による活力ある社会」を謳う諸改革において，教育の機会均等こそが最大の基盤ではないのか？新自由主義的観点からすら破綻している？

資料

討論

• ニュージーランドでの先行例に見られるように，まず授業料の値上げが起こるだろう．授業料増加は，学生や親にとっては大問題である．今後の市民への問題提起の材料となる．
• 市民への呼びかけも大事だが，学者にどう訴えるのか，学者間でどう共通認識をつくるのかも大事．効率化・減量化のなかでアカデミズムをどう守れるのか？
  　法人化になれば，地道にやっている重要な学問が危機に陥ることになる．博物館を例に挙げると，博物館に展示されている物は膨大な所蔵品のごく一部であるが，それらの所蔵品は膨大な時間と労力を割いて収集した宝物である．大学の知的財産も博物館の所蔵品と同様に数しれない幾多の者が積み上げてきた遺産である．大学のサービスというのはその遺産の中で，サービスを受ける人にその人の欲する物を選び出して提供することである．今後ともそういった地道な学問を残していかなければならない．
• そういったアカデミズムの価値が下がってきているのではないか？むしろ成果を上げていくべきだという声のほうが大きいのでは？正論がどこまで力になるか危惧がある．
• 効率性には２種ある．(1)企業経営における効率性（投資と儲けの比率），(2)予算原理（必要な仕事をどれだけの資源の投入でなしえたか），後者はどんな職種にも言える．「大学には相いれない」というのは経済学者や市民からは総スカンを食らうことになる．問題は，「それにしてもここまで絞られたら必要な仕事も出来なくなる」ということだ．法人化になってお金が減ればどういう研究が出来なくなるよという具体例を示すべきだ．
  　この間の大学改革のプラスの成果，産学共同における透明性の確保とか，市民と接点を持ったという成果はたくさんある（TOU，公開講座，公開など）．ここで干乾しにされたら，それが水泡に帰す．しかし，この間の大学改革の成果，結果のきちんとした評価がされていない．
• そもそも「国立」であることの必然性は何か？私立大学との共存，住み分けをどう考えるのか？
• 教育の機会均等を無視してもいいならば，私学でもいい大学はできる．国立大のなかでも，人もつけて建物を新築してくれたなら民営化もいいよという者も出てくる．
• 独法化の問題点は，競争による淘汰というよりは，政府によるコントロールで統廃合されることだ．評価にあたっては，評価する側の人が評価されている人とは関係ないという点は大問題である．
• アカデミズムそのものは大学の占有物ではないが，一番純粋にアカデミズムを追求できるのは大学しかない．法人化になったら学問を孫子の代まで累々と続けていけるのか．
• 大学は地方の文化や風土，産業としっかりと結びついて地方と共生している．大学がなくなれば地方は衰退し，「地方の死」をむかえるのではないか．国立大学における大学間格差の拡大，地方大学の縮小，非常に重要な問題だ．
• 行政職においても将来どうなるのかが不明瞭である．学長がちゃんと説明すべきである．人事管理がどうなるのかきちんと教えてほしい．学内でも改善に取り組んできたが，全く認められていない．不安定な組織で，事務機構に人材が集まるのか？
• まわりでは教授や同僚の先生の中にも，やるんなら早く手を挙げて法人化したほうがいいと言う人が多い．東北大は大丈夫だと思っており，あわよくば，つぶれる地方大学の分までもらえると思っている．皆さんのまわりはどうであろうか？
• 北大理学部では法人化の賛否について構成員全員の投票をやって，意志表示をしようという動きがある．少なくとも大学の構成員には情報を正しく知らせるべきである．
• 大学内に予算をめぐる競争を持ち込むことは，予算の請求においては「俺の研究の方がいい，金をもっとくれ．」というようなナンセンスな学問間の争いになるのではないか．
• 評価におののくのは日本の風潮であり，ストレスの原因である．「ついてこれないなら蹴落とせ！」というようなやり方は少なくとも今の日本の大学にはなじまない．昔，陽のあたらない分野でも今花盛りのものもある．そういう若い芽を摘んでしまうことになりはしないか．
• しかし，評価や競争に耐えられるようでなければいけない，というのが今の方向．
• （問）年金はどうなるのか？
  　（答）共済制度は存続するので心配ないだろう．
• 工学部内では独法化して定員削減の枠から外れるのならば，結構なことではないかという認識が強い．市民からは大学への期待感が全くと言っていいほどない．それに対抗するには強固な論理が必要．
• （問）国立大に固執しなくてもいいのではないか？
  　（答）今やられようとしている最大の問題点は人員と予算の削減だ．その点は明確である．
• 国研においては初めは幻想を抱いている人も多かったが，事が進むにつれ早く反対すべきだったと嘆いている者も多いようだ．そうした先行事例の実態を伝えていくことも重要．
• （問）国鉄民営化の時はどうであったか？
  　（答）1人もくびをださない，差別しないと言う国会答弁が繰り返されたが，いざＪＲになってからの不採用者は多数であり，その標的は労組であった．政府に対して約束をさせる位の取り組みが必要である．
• 各部局ではこの問題についての情報がどのように周知されているのか．
  　教授会の構成員にのみ，情報が流されている部局が多い現状．まず，大学の全構成員に事態を知らすべきだ．